为稳定经济增长并防范财政风险，地方政府的专项债券发行持续加码，导致相关债务余额快速膨胀，在今年首次跨越40万亿元的门槛。财政部最新数据显示，截至2026年5月底，全国地方政府债务总额约为58.2万亿元，其中专项债务约40.3万亿元，一般债务约17.9万亿元。
地方政府专项债务主要源于专项债券的发行，这类债券专门用于支持有一定收益的公益性项目，偿还资金来自项目对应的政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理，因此不计入一般公共预算赤字。自2015年首次发行专项债券以来，仅11年多时间，其余额便突破40万亿元，接近2025年底约41万亿元的中央政府国债余额。巨额专项债务的风险如何？在稳增长压力与优化债务结构的背景下，专项债的未来走向备受关注。
专项债规模激增的背后，是2014年预算法修订后，地方政府融资的“前门”正式打开，用以替代违规的“后门”融资渠道。在赤字约束下，专项债成为这一“前门”的核心工具。2015年，新增专项债券发行规模仅为0.1万亿元，而到2026年，这一数字飙升至4.4万亿元，增长了44倍。同时，为化解地方政府隐性债务风险，中央通过发行政府债券进行置换，其中专项债扮演了主要角色。例如，2024年至2028年间，地方政府将发行10万亿元专项债券，用于置换同等规模的存量隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒分析指出，当前中国政府债务结构呈现“中央低、地方高”的格局，央地债务占比约为四六开。在地方政府债务内部，专项债务占比约七成，一般债务占三成。整体来看，国债、地方专项债和地方一般债占政府债务总额的比重分别为42.9%、38.8%和18.2%。罗志恒认为，这种结构与中国经济发展模式、财政体制及化债需求密切相关，是在应对风险、推动增长和财政担当的过程中渐次形成的。
他进一步解释，自改革开放特别是加入世界贸易组织以来，地方政府的积极性被充分激发，推动了城镇化、工业化和房地产的快速发展，逐步形成了“中央调控、地方执行、地方举债扩投资”的模式，从而导致地方债务为主。财政体制上，分税制改革后中央直接支出比例较低，地方支出占比较高，这也决定了地方举债规模更大。2015年新预算法实施后，专项债作为不计入赤字的稳增长工具，在地方既要保增长又要控制赤字的情况下，自然催生了“控赤字、扩专项债”的格局，新增发行规模逐年攀升。此外，近年来地方化债优先使用专项债作为置换工具，进一步推高了专项债务余额。
专项债在拉动投资、构建现代化基础设施体系方面发挥了关键作用，为稳定宏观经济提供了有力支撑，并助力化解隐性债务风险。上海财经大学财税投资学院教授毛捷表示，专项债对稳投资和保就业贡献显著。以2025年为例，市政和产业园区基础设施是专项债的主要投向，规模达0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债发行迅速回升，占比17%。2019至2025年间，产业园区专项债对应投资项目达28503个，投资金额占总投资的28.2%，长期位居首位，有效支撑了现代产业体系建设。据毛捷测算，2019至2024年间，所有专项债项目完工运营后，预计直接提供约731万个就业岗位；每百万元专项债可带动城市新增就业19.83人，单位就业财政成本为5.08万元/人。
专家普遍认为，当前地方政府专项债务风险总体可控。财政部2026年中央财政预算显示，截至2025年末，专项债务余额约37.3万亿元，按平均剩余期限10.5年计算，年均到期还本规模约3.6万亿元。2025年地方政府性基金预算收入约6.4万亿元，还本保障倍数为1.81，偿债能力较好。然而，风险隐忧不容忽视。偿债资金主要依赖地方政府性基金预算，受楼市低迷影响，土地出让收入连续多年下滑，加大了偿债压力。例如，2020年末专项债务还本保障倍数为5.27，而2025年降至1.81。
此外，专项债项目长期存在一些问题：部分地方政府过度包装项目，收益预期注水；项目资金闲置或被挪用；项目收益不及预期甚至为零；资产管理不严、偿债资金收缴不规范等。罗志恒指出，专项债新增规模和余额的扩张，与项目收益持续下降形成矛盾，收益难以覆盖债务本息的问题日益突出。中央财经大学教授温来成认为，专项债务规模已接近国债，平均年限延长至约12年，许多地方依赖借新还旧，中长期风险需警惕。毛捷补充说，部分项目偿债资金归集不足，既有“收益等偿债”的情况，如土地储备类项目周期长，也有“偿债等收益”的问题，如生态环保等领域现金流不足，导致偿债依赖再融资债券。数据显示，2026年1至5月，地方政府债券到期偿还本金13996亿元中，发行再融资债券偿还12184亿元，主动偿债比例不足15%。
为解决这些问题，中央和地方已从制度完善和管理强化入手。2024年底，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，实施投向领域“负面清单”管理，拓宽投资范围，并允许通过分年安排财政补助资金、调度其他项目收入等方式化解偿债风险。同时开展“自审自发”试点，提高发债效率，压实省级管理责任。
未来专项债的改革方向备受关注。2025年9月发布的《国务院关于2024年度政府债务管理情况的报告》要求，逐步优化一般国债、超长期特别国债、地方政府一般债券和专项债券的规模结构，以适应不同情形下的宏观调控需求。罗志恒建议，短期内稳增长和投资增速转正仍至关重要，专项债应保持一定规模用于经济建设，除土地储备和化债用途外，实际用于项目的资金需确保投向有效领域。